長三角產業分工中 “看得見的手”和“看不見的手”

  陳雯

  [新世紀以來,上海貿易金融及航運功能為長三角產業融入全球產業鏈做出了巨大貢獻。當前,江浙皖各地制造業面臨著轉型升級的巨大需求,對新技術應用、品牌營銷等都具有巨大的服務需求,上海可以有更多作為,也承擔了更多責任和擔當。]

  [上世紀90年代浦東開發開放,上海制造業又開始上升,增加值占長三角核心區16個城市比重,從1990年的24.6%上升到2000年的31.6%。]

  從2010年長江三角洲地區區域規劃、2016年長江三角洲城市群發展規劃,到現在即將出臺的長江三角洲區域一體化發展規劃綱要的編制過程中,城市之間的產業如何分工,一直是被拷問的難點。

  長三角的城市分工與協作的歷史和現實

  理想中,在一體化區域下的城市分工格局應該是各城市立足自身資源稟賦、比較優勢和競爭優勢,通過專業化分工和集群協作,實現區域優勢互補和資源高效配置,從而實現“1+1>2”的效果。那么長三角的城市分工的歷史和現實又是如何?

  唐宋時期長三角就是“賦稅甲天下”的經濟中心,蘇州、杭州、揚州等城市逐漸從農業分離出來,成為全國首屈一指的經濟貿易重鎮。元明清時期南京、蘇州、杭州已是全國紡織業和貿易中心,揚州成為全國糧食、鹽等商品轉運中心,無錫、常州成為糧食集散地。上海開埠通商以后一躍成為全國工商業、貿易和金融中心,逐步形成上海服務和買辦經濟、南京行政服務、蘇州和杭州“天堂”消費、無錫和寧波“小上海”民族工商經濟等分工形態。

  新中國成立以后,城市間經濟聯系以計劃調配為主,自主交流和協作基本停滯;變消費城市為生產城市,上海制造風靡全國,每個城市形成了“大而全、小而全”的產業雷同格局。

  改革開放以來,社會主義市場經濟發展,上世紀80年代蘇南模式和溫州模式鄉鎮企業幾乎占據了半壁江山;上世紀90年代浦東開發開放,上海制造業又開始上升,增加值占長三角核心區16個城市比重,從1990年的24.6%上升到2000年的31.6%。同時各城市經濟開發區和高新技術開發區蓬勃興起,在“分灶吃飯”的財政體制和GDP考核壓力下,城市間產業競爭加劇,“撿到籃子里的都是菜”成為各地招商引資的熱情和白熱化的產業項目競爭的真實寫照。

  2000年以后,隨著上海建設國際經濟、金融、貿易、航運中心和科創中心,加快了制造業向滬杭甬臺溫、滬寧合沿線城市的擴散和再集聚。

  在各類區域規劃引導下,長三角的產業分工體系逐步明晰,上海、南京、杭州以服務經濟為主,高技術產業沿滬寧杭沿線地區布局,重型工業著重布局航運和水資源便利的沿長江和沿海發展帶,寧杭發展帶、江蘇江淮及大運河發展帶以生態經濟及文旅產業為主。

  不過城市競爭仍在延續中,新時期國家鼓勵發展戰略性新興產業和現代服務業,也成為城市產業競爭爭奪焦點和同構方向。現今除了杭州數字經濟,其他城市已經很難說出其產業特色了。可以說實際發展過程中,由于歷史原因、行政干預等因素,長三角經濟一體化遠未實現,產業結構雷同和低水平同質競爭現象依然突出。

  總體來看,制造業的專業化程度在下降,同構化程度在增強,總體上是不利于一體化分工和協作的發展。當然,需要區分產業鏈分工和行業過度“同構”差別,不同城市分別做汽車組裝和零部件,不是同構,是產業鏈分工;不同城市同樣都做服裝,但是面向不同市場層面的服裝,是產業內或差異產品分工。同水平、同質量產品模仿和重復競爭,導致產能過剩而相互壓價,則是典型的同構問題,需要加以改進和引導。

  城市之間為何會產業同構?

  導致城市產業同構,有其客觀原因,各城市同處長三角城市群范圍,發展背景相似、區位相似、政策相似、文化和營商環境相似,因此發展產業也可能比較雷同。主觀上,政府錯位、市場低效等是導致城市產業同構的根本原因。

  在過去相當長的一段時間里,地方政府是缺乏招商選資意識的,模仿跟隨,導致了城市間產業的重復建設。另一方面,各地在土地、稅收、人才、創新領域出臺了一系列相似政策,也導致產業政策扁平化,進一步加劇了城市間產業的同構和惡性競爭。

  地方政府揠苗助長式同構現象,在資本密集型產業和新興產業領域尤為突出。23個長三角沿海沿江城市中,分別有13個和12個城市在“十三五”規劃綱要中提到發展石化和冶金產業。可以想象,一旦這些項目都上馬,供給側改革的資本沉淀和產能過剩壓力更大,水氣土環境更是不堪重負。新興產業方面,很多新產品市場需求尚在培育中,供給已被人為放大,市場競爭殘酷,前有光伏產業,現有新能源汽車產業,前赴后繼。

  產業同構出現,與企業家能力不足、產業信息咨詢滯后落后等導致市場低效失靈的狀況也有很大關系。投資缺乏新方向、新產業、新技術的科學合理判斷,跟風模仿,難以具備捕捉獨特市場的能力。

  如何發揮“看得見的手”和“看不見的手”,引導城市產業分工

  城市產業分工是市場化行為,但是政府“看得見的手”在規劃政策引導上還是可以有所作為的。

  第一,根據各城市優化、重點、限制的主體功能以及城鎮、農業、生態空間分類,規劃限制和禁止在農業生態空間配置制造業,消弭生態環境影響外部性。

  第二,根據科學研究-技術研發-產業化和市場化創新產業鏈,合理分工城市創新功能,規劃重點支持科學研究中心和產業創新中心,中央及地方政府應承擔基礎研究的大部分投入和工作。

  第三,對沉淀成本高、資源環境承載影響大的冶金、石化、能源等自然壟斷性產業項目及污染性制造業項目布點,嚴格布局準入。

  第四,促進各地營商環境一體化,減少競爭型產業壁壘及政策高地或洼地,鼓勵競爭型企業通過兼并重組、轉移布局、轉型升級,在長三角一體化區域尋求最合適的投資區位,促進產業集群發展。

  市場“看不見的手”依然在資源配置中起決定性作用。按照市場規律來優化資源配置和促進產業分工,既要有效引導市場,也需提升市場自身的判斷力和決策力。著力提高企業家精神和素質,搭建長三角企業聯盟與平臺,促進信息共享與企業家合作,共同推動產業轉型升級。

  上海仍要在其中發揮重要的作用,上世紀80年代蘇南和浙江鄉鎮企業發展,上海星期日工程師起了很大幫助;上世紀90年代浦東開發開放為周邊城市的開發區建設提供了大量資金技術及市場支持;新世紀以來,上海貿易金融及航運功能為長三角產業融入全球產業鏈做出了巨大貢獻。

  當前,江浙皖各地制造業面臨著轉型升級的巨大需求,對新技術應用、品牌營銷等都具有巨大的服務需求,上海可以有更多作為,也承擔了更多責任和擔當。

  (作者系中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員、中國科學院大學資源與環境學院教授、長三角一體化決策咨詢專家、民盟中央生態環境委員會委員、蘇科創新戰略研究院理事長)

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